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浙江省农村供水工程“十三五”发展思路和对策研究 2015-06-26 15:09 2015-06-26 15:09
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浙江省农村供水工程“十三五”发展思路和对策研究

农水局

 

 

 

农村饮水安全事关民生福祉,历经十余年努力,各地做了大量扎实有效的工作,全省农村饮用水状况显著改善。但受自然地理和经济社会条件限制,区域不平衡及城乡差距仍然存在,为促进城乡统筹发展,实现基本公共服务均等化,2014年,我省启动了农村饮水安全提升工程建设,进一步改善提高农村饮水安全条件。针对各地农村饮水安全提升工程实施过程中存在方案设计深度不够、工程建设出现较大偏差、调整变化幅度较大等问题,我厅组织开展了农村供水工程十三五建设思路和对策研究专项调研,全面摸清我省农村供水现状、供水事业发展存在的主要问题、拟采取的措施等情况,为制定农村供水工程十三五规划提供科学、准确的依据。

一、全省农村供水基本情况

(一)农村供水工程建设情况

农村饮水安全系指农村居民能够及时、方便地获得足量、洁净、负担得起的生活饮用水。在经历直饮水、农村改水、农村供水、乡镇供水四个发展阶段后,2002年,我省开始谋划实施新一轮规模最大、力度最强、影响最广的农村供水工程建设。按照解决农村饮水困难、提高农村饮水标准、实现农村饮水安全的战略部署。

2003年起,我省在全国率先启动实施了以自来水进村入户为标准、以实现农村饮水安全为目标的千万农民饮用水工程,至2009年底,全省共完成投资98亿元,解决了1367万农村人口的饮水安全问题,提前3年完成了阶段建设任务。2010年起,针对地下水限采禁采、水源污染等出现的新问题,我省启动实施了农村饮水安全工程,作为千万农民饮用水工程的后续工程,至2013年底,全省共完成投资40亿元,解决了558万农村人口饮水安全问题。2014年起,针对贫困山区和偏远海岛地区农村供水工程水质合格率低和长效管理难等问题,我省启动了农村饮水安全提升工程,计划2014年至2020年改善提高484万人饮水安全条件,当年改善了17万农村人口饮水安全条件。

2003年至2014年,全省累计完成投资139亿元,解决或改善1942万农村居民和部分农村中小学校师生饮水安全问题。据统计,全省现有农村集中式供水工程3.16万处,其中城镇管网延伸工程和乡镇(联村)供水工程约0.16万处,受益人口近2200万人,单村供水工程约3万处,受益人口近1100万人。农村自来水覆盖率已由2002年的62.6%提高到2014年的97.5%

(二)农村供水工程管理情况

建设是基础,管理是关键,为确保农村供水工程建得成、管得好、用得起、长受益,在不断加大农村供水工程建设高潮阶段,我省积极探索研究工程建后管护问题。2010年,省水利、财政两厅联合制定了《浙江省农村饮用水工程长效管理达标考核办法》,2011年,省人大颁布了《浙江省饮用水水源保护条例》,2012年,省政府颁发了《浙江省农村供水管理办法》,这一系列政策、法规对推动我省农村供水依法管理、规范管理、科学管理发挥重要作用。各地以落实一个机构、一笔经费、一套制度为管理工作着力点,全省涉及农村饮水建设任务的74个县(市、区)中,已有70个地区通过建立专管机构负责管理或者纳入现有机构进行管理等方式,落实了管理责任,已有63个地区建立建设和运行管理制度;有60个地区设立维修养护基金(资金),共计0.9亿元。

(三)农村供水工作主要成效

农村供水事业的快速发展,产生了显著的经济效益、社会效益和生态效益,一是提高了农村供水保证率,减少了饮水困难人口。2013年暑夏晴热高温,遭遇的旱情比2003年严峻,但农村饮水困难人口减少153万人;二是提高了农民的健康水平,降低了因水得病几率。人体80%的疾病与饮水有关,据工程受益区调查,农民人均年医疗费用减少约300元;三是助推了全面建设小康社会,提高了农村群众生活质量。农民享受到自来水带来的轻松和便利,生活方式逐渐由传统农村向现代城镇转变;四是增进了农村社会和谐,助推了美丽乡村建设。自来水龙头入户和村内消防设施配套,邻里取用水纠纷不再发生,村庄消防能力提高,门前屋后浇灌绿化,营造了农村文明景象;五是扩大了有效投资,拉动了经济增长。从工程建设的管材、设备到农民家庭的用水器具、设施大都为本省工业产品,增加产值。省委省政府决策实施的千万农民饮用水工程得到社会各界广泛认同,被誉为民心工程、德政工程、群众最满意的实事浙江省2010年度十大民生工程

二、农村供水工作特性及存在的主要问题

(一)农村供水工作的复杂性

千万农民饮用水工程农村饮水安全工程的实施,彻底改变了农村居民的饮水问题,饮水习惯由此前的直接饮用山泉水、雨水、地下水、河网水转变为饮用经过净化消毒处理的自来水,饮水方式由此前农村居民各家各户分散式自行解决转变为由政府、企业、村集体等管理单位集中式统一解决。在给农村群众安全带去清洁、卫生、方便的饮用水的同时,管理单位也给自己带来了一定的责任和压力,饮水安全问题的责任主体由农民自己转变为提供饮用水的管理单位。各管理单位应清楚认识农村饮水安全工作的复杂性、反复性和长期性。

1、农村饮水安全的系统性,包括水质、水量、保证率和方便程度四项指标,只要其中有一项指标低于限值均为不安全。而引起不安全问题的成因繁多,包括自然原因、社会原因和人为原因。当遭遇干旱、地震、台风、洪灾、泥石流、火灾等自然灾害时,或者发生战争、恐怖活动、取水水库大坝和拦河堤坝发生垮塌、输配水管道破裂等工程事故时,或者发生饮用水源、饮用水源保护区或供水设施遭受有毒有机物、重金属、有毒化工产品、放射性物质或致病微生物污染,或发生藻类大规模繁殖、咸潮入侵等情况时,均会影响正常供水,影响群众正常生活,甚至影响社会稳定。

2、农村饮水安全的动态性,随时随地均有可能引起安全事件。一是时间上的不稳定性,去年安全,并不意味着今年安全;今天安全,也并不意味着明天安全。工程经过长时间运行后,净化消毒设备和输配水管网老化均会影响正常供水,原安全人口随时可能转化为不安全人口。二是空间上的不稳定性,水源水安全,并不意味着出厂水、末梢水安全。从饮用水源到供水厂,再到用水户,需要层层保护、层层检测、层层把关,任一环节发生意外均可能引起安全问题。三是监测安全,也并不意味着实际安全。根据《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006),生活饮用水需要检测106项指标,受技术条件限制,各县(市、区)卫生部门只对42项常规指标进行检测,未检测指标安全与否无从得知, 这也是近年来全国饮水安全事件政府监测公布数据与群众感官不一的矛盾所在。

3、农村饮水安全的责任性。2014410日,兰州市发生自来水苯含量超标事件。该事件致使兰州市部分地区限水、停水,市民抢购矿泉水、饮料、牛奶。经调查,直接原因是兰州威立雅水务公司4号、3号自流沟由于超期服役,沟体伸缩缝防渗材料出现裂痕和缝隙,兰州石化公司历史积存的地下含油污水渗入自流沟,对输水水体造成苯污染,致使局部自来水苯超标。间接原因包括兰州威立雅水务公司的主体责任不落实、兰州石化公司的环境风险和隐患排查治理不彻底、兰州市职能部门履行职责不到位、兰州市政府和西固区政府履行职责不到位。兰州市副市长等20名相关责任人进行了不同程度的问责处理。此外,2014年,5月江苏省靖江市长江水源水质异味,6月湖南衡东县大浦镇300多名儿童血铅超标,8月重庆市巫山县千丈岩水库污染,12月广西省大新县镉污染致手脚畸形,等等。饮水安全已经成为全国普遍性问题。2013年,杭州市自来水也曾出现异味,一时间,引发市民纷纷抢购矿泉水和净水器。饮水安全问题已经成为全国一个普遍性问题。

(二)当前存在的主要问题

十余年来,全省各地根据地方自然地理和经济社会条件,因地制宜地开展农村供水工程建设,主要包括城市管网延伸工程、乡镇(联村)供水工程和单村供水工程等三种类型。全省农村饮水安全状况得到明显改善。据统计,全省日供水规模200吨及以上的农村供水工程1659处,仅占总处数的5%,日供水规模200吨以下的工程占95%。由此可见区域不平衡及城乡差距仍然存在,对照国家有关供水工程建设和卫生标准还存在不少缺陷,其中山区地区尤为突出。农村供水工程投资少、规模小、覆盖少、效益差、数量多、分布散,已经成为当前农村供水事业发展面临的主要问题,距离全面建设小康社会仍存在一定差距。

1、投资少、规模小,建设标准参差不齐

城镇管网延伸工程和乡镇(联村)供水工程多位于平原、丘陵地区,人均投资约700/人,供水规模基本在200吨或2000人以上。这二类工程设计内容包括取水、净水、消毒、化验、安防和信息化等设施设备,标准;建设资金除争取省级及以上资金外,地方配套均能充足落实;施工队伍大部分由城市供水部门或乡镇政府通过招投标方式建设,实施较为规范专业;项目管理严格执行项目法人制、招标投标制、项目监理制、质量监督制,规范;工程质量和形象普遍较好,供水水量和水质能够保证。

单村供水工程多位于偏远山区及海岛,人均投资约1000/人以上,供水规模基本在200吨或2000人以下。这类工程在申请投资计划时,多采取打捆形式上报,没有统一的设计方案,项目建设和资金管理远远无法满足国家有关规范要求,仅凭群众经验和需求,由村集体自行组织实施,因陋就简地建设拦水堰坝、蓄水池、输水管等简易供水设施后,直接向农村居民供水,既缺少水质净化、消毒等水处理设施,又没有水质化验、厂区围墙等安全防护设施,安全问题无法保证。

据统计,全省农村供水工程采用常规水处理工艺或一体化设备处理的工程仅占20%,简易处理或未处理的工程近80%。完全处理的末梢水合格率为72.72%,未处理的末梢水合格率为5.14%。日供水规模200吨及以上合格率为68.97%(其中日供水规模10000吨以上的合格率为91.28%),日供水规模200吨以下合格率为14.56%。部分早期兴建的单村供水工程,因建设标准低,管网老化、制水工艺简易、消毒净化设施没有安装或安装了未正常使用,水质和水量无法保证,停供水现象时有发生。

2、覆盖少、效益差,长效管理难以为继

城镇管网延伸工程基本上纳入城市自来水公司管理,城乡供水一体化,供水方式完全按市场化运作,企业化管理,自主经营、自负盈亏,公司统一负责管网维修、水费收缴、水质监测等工作,管理较规范。乡镇(联村)供水工程一般由政府主导管理,或由乡镇政府建立相应机构进行管理,或由水行政部门下属供水站进行管理,或通过拍卖等形式向社会出让工程经营权。这二类工程供水规模大,经营效益好,且管理机构落实、管理人员专业、管理经费保证、管理制度齐全,基本能够做到可持续良性运行,无需政府财政补助。衢江区大洲镇水厂受益11个村,1.6万人,设计供水能力近期3000/日,远期5000/日,实际供水量800900/日。水价1.2/吨,水费收入约40/年。水资源费0.92万元/年,管理人员工资8.4万元/年,电费4.8万元/年,药剂费1万元/年,化学检验费2万元/年,维护费用18万元/年,其中维修工具车5万元/年,税收按利润13%交税,一年全部运行成本约40万元。目前大洲镇政府拟将水厂委托个人经营,经营期初定20年。该意向经营者已进入厂区进行试经营。

单村供水工程一般由村集体直接管理或由村民选出的管理小组管理,负责收费、维修、消毒等日常业务,水价由村民大会决定,经费不足则需政府财政或村集体补贴,人员工资从水费中收取报酬。单村供水工程所在村青壮人员常年在外打工创业,多由中老年人负责工程管理,专业知识缺乏,管理水平落后,难以满足工程日常维护和安全供水的要求,职责多仅限于水费征收。由于地方财政和村集体经济薄弱,全工程运行管理经费主要来源于农户缴纳的水费,由于共享率低、用水量少、单位成本高,若按全成本核算水价至少51方,高于城市的水价对低收入的农民难以接受,不计固定资产折旧和维护资金以11方的水价计收,虽勉强维持目前的运行,但年长日久入不敷出难以持续。因缺少必要的运行及管理经费,水质检测、水源保护、安全防护、维修养护等长效管理工作更是无从谈起。年长日久工程效益入不敷出,很多工程因无人管理无法正常供水,民心工程成了心塞工程、短命工程。景宁县东坑镇桃源村供水工程受益全村476人,设计供水规模50/日,实际供水量4.65/日。水费收入0.09万元/年。管理人员工资0.17万元/年,维修费0.30.4万元/年。目前该工程由村委会雇佣1名村民进行管理,管理人员主要负责收水费、小修和一年几次的水池清理。

目前,全省开展水质检测的工程共14556处,占42%(规模以上工程1659处,检测率89.2%),未开展水质检测的工程共20278处,占58%(其中99%为规模以下不具备自检能力的乡村小水厂)。全省农村饮用水地表水源共19245处,地下水源共15589处,采取水源保护措施的5222处,仅占15%,制定水源及工程应急预案的仅14%

3、数量多、分布散,政府管理有心无力

单村供水工程集中分布在经济欠发达的山区和丘陵地区,管理水平与城市供水工程相差甚远,已经成为当前农村饮水安全工作的薄弱环节。各地虽根据《浙江省农村饮用水工程长效管理达标考核办法(试行)》(浙水农〔201010号),落实了农村饮水安全工程管理机构、管理经费和管理制度,建立健全了长效管理体制,但面对面广量大的农村饮水安全工程(浙南部分山区县农村饮水安全工程有500余处),管理机构人力资源和时间有限,只能在政策上予以引导,技术上予以指导,难以对每个工程进行现场管理、水质消毒、隐患排查;管理资金仅100万左右,多用于宣传培训、药剂费等,对日常维修养护和大修费难以顾及。其它如水质检测、水源保护、安全应急等工程日常运行管理工作也未能有序规范开展。20114月,我省某地区村民在清洗水仓过程中,发现水仓内有一堆疑似农药呋喃丹的物品,怀疑遭人投毒,而该水仓正是由政府投资兴建的农村饮水安全工程,一旦发生由水质问题引起的人员伤亡事件,后果不堪设想,管理单位恐难辞其咎。

三、深化提升模式,规模化集中供水必须摆上工作日程

水是不可或缺的生命资源,农村居民有权获得与城市居民一样安全的饮用水,这决定了农村饮水安全工程是一项以社会公益性为主的事业,需要政府从民生的政治高度予以主导。为用水户提供高品质的安全饮用水,并通过水费收取获得一定的利润,以资维修养护实现长效管理,因而决定了农村饮水安全工程可以是一项以商业盈利性为辅的事业,政府难以完全包办代办。应转变治理方式,适当引导农饮水事业向社会民间投融资方向发展,。分析研究发达国家和兄弟省份成功经验,坚持农村供水城市化,城乡供水一体化,规模化集中供水,是实现农村供水规模化发展、企业化经营、长效化运行目标的必由之路。

(一)长效化运行是实现农村饮水安全的最终目标

建设是基础,管理是关键。通过加强工程长效运行管理,花小钱办大事,延长工程使用年限,避免回归重复建设的老路,是实现农村饮水安全工程建得成、管得好、用得起、长受益的重要措施。为巩固千万农民饮用水工程农村饮水安全工程建设成果, 2010年我省出台了《浙江省农村饮用水工程长效管理达标考核办法(试行)》,并安排0.3亿元/年农村供水工程管护资金,通过考核奖补的形式,引导各地建立健全农村供水工程长效管理体制。截止目前,全省涉及农村供水工作的74个县(市、区)中,已有41个地区被评为长效管理达标县。虽然全省农村供水工程长效运行工作取得了显著成效,但与长效运行要求还相距甚远,一是大部分单村供水工程需要政府补助输血才能正常运行,不具备自我造血能力;二是大部分单村供水工程建成时间不长,还未经过大修考验。若政府财政收入不足,恐陷入建设——报废——建设的无限恶性循环中。只有工程具备自我造血能力,才能实现长期良性运行。

(二)企业化经营是实现长效化运行的有效途径

但投入巨资建设的农村饮水安全工程要想持续地发挥效益、保障农民饮水安全,仅仅依靠政府的人力和财力是不够的,还远远不能与全省经济社会发展相适应的。据测算,全省农村供水工程维修养护资金人均约10元,共需管理资金3.3亿元,尚缺2.4亿元。引入企业化管理模式,是破解管理困境,实现长效化运行的有效途径。政府制定优惠政策(如采用PPP模式)和竞争机制,分离工程所有权和经营权,激活经营权,运用市场的手段,广泛吸纳社会资本和优秀企业进入农村供水市场,提高财政资金使用效率,建设适应市场经济体制要求、符合农村供水工程特点的政府引导、管理到位、供水安全的长效运行机制。坚持自主经营、自主管理、以水养水,摈弃政府建、政府管集体建、集体管旧思想,由政府无底输血的旧模式转变为企业自我造血的新模式。同时,政府要制定出台相关办法或条例,对供水水质、水价、收费和服务予以重点监管,以确保农村饮水安全工程建得成、管得好、用得起、长受益,保障农村饮水安全事业良性健康发展。

(三)规模化发展是实现长效化、企业化管理的基本前提

水是大自然的馈赠。但自然水经过净化消毒处理,变成安全水又具备了商品属性。虽然它无法像电、石油一样带来高额利润,但却是人类社会生活中必不可少的东西。我省农村市场广大,农村供水工程并非无利可图。企业是以营利为目的,追求利润的最大化。而单村供水工程建设标准因陋就简、经营效益入不敷出,管理问题层出不穷,难以吸引社会资本和优秀企业参与管理。只有打破行政区域界限,积极推行规模化供水模式,扩大工程受益覆盖面,提高水的商业价值,降低制水成本和管理成本,才有利于将农村供水事业推向市场,才有利于吸引更多的社会资金参与工程建设和运行管理,有利于供水的社会化和集约化,政府才能从沉重的、无休止的建设和管理包袱中解脱出来,真正履行好监督管理职能。

目前,我省部分地区已正在谋划实施规模化供水工程。例如临安市2014年树立全市供水一盘棋理念,将农村供水与城镇供水结合起来。一是依托昌化、於潜、临安自来水公司,推进城镇供水管网向周边集镇及交通延伸延伸,扩大城镇供水管网覆盖面,受益范围涉及7210.81万人,占农村人口的25.9%,总投资2.7亿元。二是城镇供水管网延伸不到的地区建设相应的集中连片供水工程,涉及11个工程3.25万人,占农村人口的7.8%,总投资0.6亿元。临安市多措并举,既充分发挥城镇水厂功能和效益,又减轻小型单村供水工程压力,保障农村饮水安全。

四、规模化集中供水——“千厂万村工程建设的可行性

在已实现规模化供水的区域外,以日供水规模千吨万人为标准,通过城镇管网延伸、联村并网、整合水源等方式,对承担1100万农村人口的约3万处单村供水工程进行集中连片规划建设。根据初步调查预估,通过改建、扩建、新建等方式,可整合为农村规模化供水工程1100处,提出千厂万村规模化集中供水工程建设思路。

(一)建设可行性

1、水资源情况

我省陆域面积10.54万平方公里,多年平均降水量1600毫米,多年平均总水资源量955亿立方米,人均水资源量仅1760立方米。2013年全省降水量1590.2毫米(折合降水总量1647.45亿立方米),总水资源量930.90亿立方米,总供水量224.75亿立方米,总用水量224.75亿立方米(其中居民生活用水量27.93亿立方米),总耗水量110.10亿立方米,全省平均水资源利用率仅24.1%,尚有大量的可利用空间。

2、农村人口密度

全省土地面积约11万平方公里内约有2.8万个村、3300万农村人口。平均每平方公里内有300人农村人口。农村人口密度甘肃省36/平方公里、陕西省85/平方公里、江西省197/平方公里、江苏省284/平方公里,这些省份都在大力发展规模化集中连片供水工程,浙江省农村人口密度远大于这些省份,更有条件发展规模化集中连片供水工程。

(二)经济可行性

1、节省政府财政支出

据测算,全省农村供水工程维修养护经费需10/人年,1100万农村人口实现规模化供水后,供水覆盖面扩大,经营效益增加,靠水费收缴即可实现自我良性运行,无需或减少运行管理政府财政补贴,预计可节省政府财政支出1.1亿元/年。根据经验估算:小规模单村供水工程人均投资1000/人,使用年限较短,一般政府平均每隔5年就须进行改造重建,总投资约110亿元/5年,年均投资22亿元。规模化集中供水工程人均投资1500/人,使用年限较长,平均20年进行改造,总投资约165亿元/20年,年均投资8亿元,每年节省政府财政投资14亿元/年。

2、促进农村经济发展

参照国家有关规范规程,规模化农村供水工程需设置厂长、财务、化验、收费、安防、维修等管理岗位,每个工程可解决至少6人就业问题,建设1100处农村规模化供水工程,累计至少可增加6600个就业岗位,人均工资以5万元/年计,至少可增加3.3亿元收入。规模化供水工程为农民更优质的饮用水,降低了因水得病几率,提高了1100万农民的健康水平,农民医疗费用减少约300/人年,合计减少33亿元/年。农村供水工程实现规模化供水后,能进一步优化配置区域内水资源,减少水资源浪费。除农村饮用水外,可将剩余的水资源用于农田灌溉、供应乡镇企业、发展乡村农家乐等旅游业,增加第三产业收入。

五、实施规模化集中供水的对策建议

(一)如何解决制约规模化发展的最大瓶颈——水源。

正在实施的农村饮水安全提升工程中,大部分是在现状基础上对供水管网和制水工艺进行改造提升,仍未实现规模化供水,虽解决了标准低、水量缺、水质差问题,但并未解决分布散、规模小、管理难、收益少问题,长此以往,恐又引发标准低、水量缺、水质差问题。究其原因,主要在于不具备规模化供水的前提条件——水源工程。源头的大小决定了水厂的大小和龙头的多少。要实现规模化供水的前提和基础就是要着力解决好水源论证与选择这个关键问题,打破行政界线,实现水源共享。农饮水水源方式主要有:江河水源水、湖库地表水、地下水三类。具备重力自流饮用水水源的地区可扩大水源建设规模较大水厂,不具备重力自流饮用水源的地区可以考虑从较近的江河湖库或建大口井解决规模化供水水源。根据2014年农饮水十三五提质增效调查,我省有5472处工程需要新建水源。由此可见,水源问题是规模化供水工程建设的核心要素,是当前亟待解决的难点,只有从源头到龙头彻底解决农村饮水安全问题,实现农村供水事业良性发展。水源论证时需注意两方面因素,一是水量要充足,特别是山区修建拦水堰坝作为供水水源时,必须对当地的水雨情进行认真分析;二是水质要达标,要选择无污染、易保护的水源作为供水水源,把水质保障工作关口前移。在水质达标、水量可靠、经济合理、技术可行、顺应发展要求的基础上,要打破行政区划、用水单位甚至流域界限,使优质水源得以统筹分配、供水管道得以联村并网,供水规模得以充分扩大。合理划定水源保护区和工程管护范围,落实水源保护制度。积极开展农业面源污染防治,指导农民合理施用化肥、农药;做好农村环境卫生综合整治,防止垃圾和粪便等面源污染,实现对污染物从源头——途径——末端全过程控制;防止乱打井、乱开矿、乱施工造成水源枯竭或污染;合理地建设应急备用水源,建立不同级别农村饮用水水源预警监控及应急保障体系,落实预警监控及应急处置措施。

(二)确实无法实现规模化集中供水的山区、海岛等地区如何确保长效模式。

通过调研论证,提出不同水源、地形条件下的工程改造要求,分类制定标准图纸,实行标准化改造。

 

 

   发布时间:2015-06-26
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