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以政策制度创新推进最严格水资源管理制度实施 2015-06-26 15:07 2015-06-26 15:07
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以政策制度创新推进最严格水资源管理制度实施

水资源水保处

 

按照陈龙厅长的指示要求,我处围绕如何以政策制度创新,推动最严格水资源管理制度的实施,组织水资源管理中心、水科院水资源所有关专家进行了认真研究和思考,并在近期实行最严格水资源管理制度考核期间,认真听取了国家考核组有关领导和专家的指导意见,并结合考核组对我省的考核反馈意见,形成报告如下:

一、最严格水资源管理制度实施的背景和总体进展

(一)国家最严格水资源管理制度总体部署

实行最严格的水资源管理制度是回良玉副总理在2009年全国水利工作会议上首次明确提出的,针对的是解决我国当前突出的三大水资源问题,即水资源开发过度、水资源利用低效、水体污染严重问题。陈雷部长在2009年的全国水资源管理工作会议对最严格的水资源管理制度做了进一步的阐述和部署。

20111月,中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出,要实行最严格水资源管理三条红线四项制度战略举措,即建立用水总量控制制度,确立水资源开发利用控制红线;建立用水效率控制制度,确立用水效率控制红线;建立水功能区限制纳污制度,确立水功能区限制纳污红线;以及建立水资源管理责任和考核制度,不断创新水利发展体制机制。

20121月,《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确了实行最严格水资源管理制度总体要求、三条红线控制目标和任务、保障措施等。

20131月,《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》下发,明确考核对象、考核程序、考核内容及考核方式,以及各省级行政区三条红线”4项指标不同阶段控制目标,即用水总量、万元工业增加值用水量下降率、农田灌溉水有效利用系数、重要江河湖泊水功能区水质达标率。

20142月,水利部等十部门联合印发《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》、水利部关于印发《2013年度实行最严格水资源管理制度考核工作方案》的函,最严格水资源管理制度考核工作全面启动,并重点对7个试点地区进行现场考核,内部通报了30个地区的考核结果(新疆除外)。

20152月,水利部关于印发《2014年度实行最严格水资源管理制度考核工作方案》的函,要求重点抽查与现场检查范围要实现31个省区市全覆盖,对各省级行政区的考核将于6月底全部结束,考核结果上报国务院审定后向全社会公布。

20154月《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》和20155月《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出,资源约束趋紧,环境污染严重,生态系统退化,发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出,到2020年,资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展,全面促进资源节约循环高效使用,推动利用方式根本转变,再次对实行最严格水资源管理制度提出了要求。

(二)浙江省实行最严格水资源管理制度总体情况

20106月,《中共浙江省委关于推进生态文明建设的决定》强调,要加强能源资源节约,强调要实行最严格水资源管理制度,加强水资源节约、保护与开发。

201212月,《浙江省人民政府关于实行最严格水资源管理制度全面推进节水型社会建设的意见》发布,最严格水资源管理制度建设、节水型社会建设统筹起来。

20136月,《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法的通知》明确,考核指标扩展到8项,在国家4项指标基础上,又增加了4项,即生活和工业用水量、万元GDP用水量、跨设区市河流交接断面水质保护考核情况、城镇供水水源地水质达标率。

201412月,浙江省水利厅等十厅局《关于印发<浙江省实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案>的通知》、《浙江省水利厅关于印发<2014年度实行最严格水资源管理制度考核工作方案>的函》,浙江省最严格水资源管理制度考核工作全面启动。

20151月,《浙江省水利厅关于印发<2014年度实行最严格水资源管理制度考核工作方案>的函》,20155月,考核组完成对各地市现场检查和考核。

二、我省实施最严格水资源管理制度中的主要问题

按照中央和国务院的总体部署,浙江省委省政府高度重视落实最严格水资源管理制度,三条红线四项制度体系已经基本建立。 201212月,省政府出台的《浙江省人民政府关于实行最严格水资源管理制度全面推进节水型社会建设的意见》,以节水型社会建设为平台,推进最严格水资源管理制度实施、水生态文明建设,经过二年多时间努力,全省实行最严格水资源管理制度考核指标体系和责任体系基本建立,并取得了初步成效。但时,相对新时期国家治水新方针和生态文明建设要求,以及浙江省委省政府作出的八八战略两富、两美浙江五水共治等一系列重大战略部署,我省水资源管理工作仍亟待加强,需要通过政策制度创新、推进最严格水资源管理制度实施,更好地服务于经济社会发展转型升级。目前我省水资源管理主要存在以下几方面问题:

(一)传统治水理念与最严格水资源管理制度不协调

长期以来,对我省水资源的认识,很多人还停留在江南水乡不缺水的定位上。对于浙江的水资源问题,主要是基于对时空分布不均的认知,通过工程建设解决水资源保障问题,按照以需定供的指导思想,实施水资源配置和开发利用。流域综合规划更多的是为了保障区域经济社会发展的水资源需求,进行工程布局,对当地节水潜力和水资源承载能力考虑较少。在进行跨流域水资源配置时,较少考虑受水地区的节水潜力和节水比选方案,受水地区更多地从自身发展需求出发,要求从其它地区或外流域引水调水,较少考虑对供水地区的生态环境影响,针对跨流域引调水尚未建立有效的生态补偿机制。这种以需定供的水资源配置和开发利用方式,在我省经济以GDP论英雄的快速增长时期起到了较好的保障作用,但在某种程度上也助长了一些地区的粗放用水方式,难以遏止高耗水、高污染产业,给水污染防治工作造成了更大压力,也增加了产业结构转型升级的难度。

最严格水资源管理制度的核心是四项制度三条红线,对水资源开发和利用实行最严格管理,要求在管理理念上从供水管理转向需水管理,在规划思路上突出开源与节流并重,尤其要发挥节水在倒逼经济结构转型升级中的作用。因此,我省传统的治水理念与最严格水资源管理制度要求还存在不协调的方面,给最严格水资源管理制度的深入实施增加了难度。

(二)制度建设尚未跟上水资源管理改革的步伐

近几年,在国务院大力推进行政审批制度改革和简政放权的大背景下,我省水资源管理领域的改革力度非常大,大部分水资源论证、取水许可以及新改扩建排污口审核等事项已下放到市、县两级水利部门承担,相应的取水许可证换证、水资源费征收的主体也发生了变化;建设项目水资源论证、水文水资源调查评价等资质管理行政许可取消,代之以水平评价,为水资源管理社会化服务市场的培育创造了条件;通过审批制度改革和简政放权的一系列举措,全省三级事权划分已有了重大调整。但从实际落实情况看,市县两级水利部门的承接能力尚未跟上,很多水利部门的领导和管理人员对新的行政事权和责任划分尚不清晰,有些审批事项由于缺乏明晰的制度依据或者操作性强的实施方案,难以真正落到实处。如水资源论证分类管理制度规定不明晰、不具体,入河排污口审核由于缺乏切入点基本未依法履职,取水计划下达和取水许可证换发未能按照新的管理权限及时办理等等。同时,按照新时期实行最严格水资源管理制度的要求,规划水资源论证、引调水节水评估、监控系统建设和运行管理,用水总量统计、节约用水奖励制度、水权制度建设等很多新的工作领域需要通过制度建设予以指导、规范和推动。

(三)水资源节约、保护和管理缺乏有效的政策机制

国家和省级层面在水资源管理方面尽管出台了许多法律法规和规章制度,但是在具体推动、抓好落实方面手段、办法不多。如在节约用水方面,除了开展节水型社会建设、节水企业、单位、灌区创建等一些工作载体,直接通过行政手段或经济杠杆引导企业和单位加大节约用水力度的优奖劣惩激励机制尚未建立;在水资源保护尤其是供水水源保护方面,水利部门没有在水源地生态环境综合治理方面很好地进行统筹协调,河道治理、库底清淤、水土保持、节水灌溉、山塘整治、监测监控等资金项目缺乏统筹整合,发挥不出整体效益。集水区生态补偿机制需要深入研究;水利工程水资源论证与工程规模论证缺乏衔接机制,由于角度不完全一致,水资源论证结论与工程建设规模论证结果往往不一致,往往被动地服从于工程规模,难以真正发挥在项目决策中的作用。

(四)水资源管理基础能力仍然十分薄弱

水资源管理力量配备十分薄弱,难以适应新时期的工作要求。我省水资源管理方面的专业技术人员配置远远低于国家平均水平,市、县两级水资源管理力量弱的问题尤为突出。目前市级水行政主管部门从事水资源管理的人员一般仅为2-3人,县级只有1-2人,各级水资源管理力量配置呈现倒三角。水资源工作自上至下布置工作千头万绪,而在基层真正抓落实的却缺兵少将,长期的重建轻管思想,也使得水资源管理干部得不到重视,导致干部积极性不高,队伍不稳定,工作疲于应付等问题普遍存在。

计量监控体系尚需完善,运行维护亟待加强。十二五期间,我省基本完成了工业企业自备水年取水量5万方以上、公共管网供水户的用水监控计量设施安装,但近几年的专项检查发现,计量设施安装标准不一、水量统计标准各不相同,计量监控设施运行不正常比例高,很大部分计量设施尚未充分发挥作用,缺少必要的长效管护机制,管网内的工业、生活用水统计协作机制尚未建立,等等。做好计量监控是水资源管理最基础、也是最重要的工作之一,却一直未能得到很好的解决。

三、十三五推进最严格水资源管理制度实施的对策建议

(一)进一步建章立制,指导和规范全省水资源管理

1、理清各级事权划分和责任分工。按照简政放权的原则,进一步下放取水许可审批权限、结合涉河涉堤审批开展新改扩建入河排污口审核,进一步明确各级水行政主管部门的行政事权和管理责任。省厅从微观的水管理事务中摆脱出来,加强制度设计,提高政策机制创新能力,做好宏观层面的法规、政策、制度、规划、标准的制订,负责重大项目或跨市行政区域的水行政管理事务,制定阶段性和年度目标任务,加强考核督查促进工作目标完成。市、县两级更多地承担微观水资源管理工作,因地制宜抓好各项政策、制度的执行落实。

2、制订管理和技术规范,规范水资源管理。按照能简则简,实用高效的原则,在建设项目水资源论证、计量设施安装、用水总量统计以及节水标准等方面进一步制定分类指导意见,规范管理,提高效率。为规范和推动新的工作,在规划水资源论证、引调水节水评估、纳污能力分析、监控系统运行管理,用水总量统计、节水载体建设管理、节约用水奖励、水权制度、水资源承载能力评价等方面建立管理制度和技术规范。

(二)全面推行规划水资源论证,开展水资源承载能力现状评价

加强流域综合规划对水资源配置的科学论证,严格水资源配置管理,对跨流域配置水资源问题开展专题论证,对引调水项目在立项阶段开展节水评估,对受水区节水潜力、节水方案等进行科学评估,提高科学决策水平。全面推进在国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及各类集聚区、开发区、园区、工业功能区、产业发展规划、区域发展规划编制中开展水资源论证工作,坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则,从规划决策源头强化水资源水环境三条红线刚性约束。

根据水资源数量、质量、开发利用程度、用水效率、经济社会发展、其他资源潜力、水功能区划目标等因素,研究建立水资源承载能力现状评价体系,组织开展市、县域水资源承载能力现状评价,对超过水资源水环境承载能力的地区提出水资源开发利用总量控制方案和污染物限排意见,加快调整发展规划和产业结构。

(三)充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。

建立不同类型企业差别化水资源有偿使用标准。现行的浙江省水资源费征收标准按公共供水、自备取水、水力发电等取水用途进行分类,没有考虑行业用水和落实国家产业政策要求方面的差异分类。《关于全面推行企业分类综合评价加快工业转型升级的指导意见(试行)》(浙转升办〔201513号),要求配套实施差别化的资源要素价格、配置等政策措施,建立完善以资源占用产出论英雄为导向的促转型机制,并据此对工业企业开展年度综合评价,将企业划分为重点发展类(A)、鼓励提升类(B)、帮扶整治类(C)、关停淘汰类(D)。建议根据该文件要求,实行分类水资源费标准,促使落后的产能实现转型升级。具体做法是建议在即将开展的我省水资源费改税的工作中,体现促转型的原则,依据我省现行用水定额标准,对不同类型企业实行不同的税率标准,对关停淘汰类(D)课以重税,对重点发展类(A)实行轻税率。

在取水行政许可环节充分考虑促转型要求和节水优先原则。在取水许可行政审批环节,对于浙转升办〔201513号文件中规定的关停淘汰类企业,一律不再新发和延续取水许可证。对于鼓励提升类和帮扶整治类企业,严格按照《重点工业行业用水效率指南》(工信部联节〔2013367号)、《高耗水工艺、技术和装备淘汰目录(第一批)》规定,对于用水水平先进的企业优先审批取水许可,对采用淘汰目录中高耗水工艺、技术和装备的新、改、扩建项目不予批准取水许可,对未按期淘汰的高耗水工艺、技术和装备的企业单位,不予批准取水许可延续和变更申请。用水水平低于准入值的企业视地区情况限制审批,以此倒逼经济产业结构转型升级。

积极探索符合浙江省情、水情的水权制度建设。通过试点引领,不断总结经验,逐步建立完善水权制度。结合小型农田水利设施产权制度改革,对归属集体经济的山塘、水库水资源进行确权登记,对已建供水水库的优质水资源,按照流域规划和工程建设方案对供水范围内的有关政府进行水资源使用权确权登记,为水权交易奠定基础。同时总结省内优质水水权交易的实践做法,研究水权交易的可行性、公平性评估机制以及政府对市场交易的监管机制,提出规范政府间水权交易的管理办法。

(四)切实抓好《浙江省节约用水办法》实施

充分发挥浙江省节约用水办公室在全省节约用水方面的组织协调作用,明确具体工作职责和人员配置,建立部门协作机制,明确责任分工,协同推进节水工作。

按照新时期节水优先治水新方针,切实抓好《浙江省节约用水办法》的实施,全面落实规划水资源论证制度,推进引调水项目节水评估制度,建立节水减排奖励制度,全面实行阶梯式水价和分类水价水资源费制度,积极探索水权交易制度,大力推进工业、农业和城镇生活节水工作,协同抓好节水三同时制度落实。在明确水利厅、发改委、经信委、建设厅、环保厅、农业厅、物价局、统计局等有关部门职责分工的基础上,层层布置落实工作任务,纳入实行最严格水资源管理制度考核和五水共治考核体系,并建立与考核挂钩的奖惩机制。

(五)加强供水水库水源保护工作

按照已发布的县级以上重要饮用水源地名录,组织核定重要饮用水源地纳污能力,提出污染物限排意见,建立健全水污染防治预警机制,提出各部门分工安排。加强供水水源保护,开展大中型供水水库水源地综合治理和保护工作,加快库区水土流失综合治理,推进生态渠系、节水灌溉、河道生态修复、库底清淤、山塘整治等工程建设,统筹整合资金开展库区水源地综合治理,建立健全库区水生态补偿机制,加强水源地水资源监控体系建设。

(六)加强水资源管理基础能力建设

加强水资源管理队伍的能力建设。积极争取改善各级水资源管理力量配置,同时创新管理方式,积极推进水资源管理领域购买社会化技术服务。按照目前市县两级水资源管理力量配置的现实情况,对水利部门应当承当的水资源管理事务进行认真梳理,分成为行政监督类事务和技术支撑类事务,行政监督和执法等事务必须有水利部门有关管理人员直接实施,技术支撑类事务可通过政府购买服务的方式,委托社会中介机构承担,可以解决市县水资源管理力量和管理任务极度不匹配的困境。

加强基础性工作。按照水利部统一布置,做好农业用水计量监控建设。针对不同类型和不同规模用水户,制订计量设施安装分类标准;改变计量监控设施运行维护分散管理方式,推行集中维护的做法,确保计量监控设施发挥作用;研究制定全省用水统计技术规范,因地制宜开展农业用水量统计,紧密结合我省农田灌溉水有效利用系数测算等工作,完善我省区域农业用水统计的技术方法;在工业和生活用水量统计方面,建立与建设主管部门的协作机制,逐步规范当前不同用水量统计口径、形式多样的评估方法,完善用水总量统计的数据质量复核方法。

 

   发布时间:2015-06-26
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