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冯强在全省小型水利工程运行管理体制改革会议上的讲话 2013-08-26 15:07 2013-08-26 15:07
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总结经验  加快进度

全面推进我省农村小型水利工程运行

管理体制改革

省水利厅党组成员、副厅长冯强

2013823日)

 

同志们:

为深入贯彻落实中央和省委、省政府加快水利改革发展的重大决策部署,深化小型水利工程运行管理体制改革,加快推进小型水利工程区域化集中管理试点,确保年底完成省、部确定的各项改革试点任务,经研究,决定今天在平湖市召开全省农村小型水利工程运行管理体制改革暨小型水利工程区域化集中管理试点工作推进会。上午,大家现场考察了平湖市小型水利工程区域化集中管理试点和嘉善县基层水利服务体系改革试点工作。两地在改革工作上积极探索,努力创新,取得的明显效果给大家留下了深刻印象。刚才,平湖、嘉善水利局又作了典型发言,全面、详细介绍了他们开展这项工作的经验、做法和成效以及下一步工作打算。尽管嘉善县不是农村小型水利工程运行管理体制改革试点县,但他们在开展基层水利服务体系建设,特别是“五有”标准化水利站建设、农村小型水利工程资产确权、加强村级涉水事务管理、“智慧水务”建设等方面的探索创新,使大家耳目一新。相信平湖、嘉善的发言一定会给大家有所启发。随后11个小型水利工程区域化集中管理试点县市作了汇报发言,大家讲的也很好,既谈了前一阶段改革取得的成绩,也认识到下一步工作任务的艰巨和繁重,既看到了创新精神,也听出了畏难情绪。

总的来说,自去年全省启动改革以来,12个小型水利工程区域化集中管理试点县积极探索,努力工作,试点取得了一定的进展和成效。部分县市已厘清了管护事权,成立了管护机构,组建了管护队伍,试点县已初步落实了近5000万元维修养护资金(包括大中型工程,但县与县之间差距很大)。特别是平湖市委、市政府及市水利局高度重视改革试点,认真制定工作方案,切实加强组织领导,研究出台配套政策,多方联动,合力推进,改革试点工作取得了显著成绩。值得其他试点县市认真学习借鉴。

在看到成绩的同时,我们更需要实事求是,正视存在的问题。一是少数地方政府和水利部门对这项改革的认识和重视仍然不够,在座个别试点县还存在着畏难情绪,工作主动性不强。重发展轻改革现象在一定程度上普遍存在。对建设发展,自下而上积极主动,对管理改革,从上促下艰难推动。建设类重点县安排,各县反应积极,踊跃争取,而改革类试点县工作,普遍响应迟缓。据了解,目前试点县中还有多个县市尚处在制定方案阶段,有很强的等靠要思想。二是部分地方对农村小型水利工程运行管理体制改革,特别是区域化集中管理试点的精神领会不深,存在模糊认识。没有认识到区域化集中管理是为全省面上推进小型水利工程运行管理改革,出台省级有关政策提供依据,奠定基础。没有按照《浙江省小型农田水利工程维修养护定额》开展经费测算,在去年的农田水利省级切块资金和县级土地出让收益里提取资金支持试点乡镇开展区域化集中管理,更没有进行面上的推开。三是省级层面也没有出台改革试点引导政策,在试点县和试点乡镇的资金支持和项目倾斜上做得不够,助推改革的力度不大。凡此种种,需要引起我们高度重视,要认真研究,切实加以解决。为进一步做好做实下一步改革试点工作,我再强调三点意见。

一、统一思想,提高认识,切实增强抓好农村小型水利工程运行管理体制改革的责任感和紧迫性

(一)农村小型水利工程建、管、用脱节的发展模式难以适应广大群众不断改善生产生活条件的要求。据初步统计,新中国成立以来,我省在农村水利方面的投入累计达2000多亿元,投工100多亿个,修建了堤防1.3万多公里,建设水闸4900多座、水库4200多座、山塘堰坝2万多座、灌排渠道20余万公里、机电排灌泵站5万多座装机122万千瓦,这些水利工程和设施在防洪、排涝、灌溉、供水、生态保护等方面发挥了重要作用。特别是2003年以来,全省已完成132亿元农村饮用水工程投入,2009年以来小农水年均投入达到了60亿元左右,建成了一大批新的小型水利工程及设施,改善、提高了农村群众的生存和发展条件,得到老百姓的普遍赞誉。“十二五”期间,我省在农村水利方面的计划投入为498亿元。农村水利建设面广、线长、量大、点多,其受益主体是农业和农民。目前存在的主要问题是建、管、用严重脱节,主体意识缺乏,农民参与意识淡薄,管理十分粗放。如不进行体制机制上的创新改革,极有可能走上“新建、失管、瘫痪、再新建”的老路,难以适应发展民生水利的要求。

(二)农村小型水利工程产权复杂、无序管理的混乱局面不符合美丽乡村建设的要求。长期以来,农民群众是农村小型水利建设的主体和投入的主体,现有的农村小型水利工程大都是上世纪5080年代依靠农民投工投劳、因陋就简兴建起来的。从90年代开始的“自力更生治水”,进入2000年以后的“民办公助治水”,再到2011年的“政府主导治水”,农村小型水利工程建设实现了从完全依靠农民、到民办公助、再到政府主导投入的转变。多元化的投入机制、公益性的社会属性,导致农村小型水利工程和设施产权不明晰,权责不明确,管护不落实。据统计,由于财政支出的缺位、管理主体的缺失、管理制度的缺乏,导致全省有20余万处村级小型水利工程和设施几乎处于失管、半失管状态。“国家管不了、集体管不好、农民不来管”的现象十分突出,工程安全运行得不到有效保障,工程效益难以充分发挥。目前,全省耕地旱涝保收面积所占比重不高,农业“靠天收成”的局面没有根本性扭转,农村饮水仅实现工程性解困,“安全优质”的供水目标还远未实现,农村小型水利工程建管现状极不适应我省高效农业发展和美丽乡村建设的新形势和新要求。

(三)农村小型水利工程管理投入无保障、运行难以为继的现状不符合现代水利发展的方向。取消农民兴修水利的“劳动积累工”和“义务工”后,农村水利建设方面农民投工投劳或以资代劳的投入仅为8090年代的1%。虽然财政对水利的投入不断增大,但主要用于工程建设方面,在维修养护上投入严重不足。而农村公益事业“一事一议”制度被一些地方政府片面理解为“农民自主决定、自行筹资举办”。公共支出比重少,农民想议想干却得不到支持。加上农村小型水利工程服务对象——农业,在地方经济总量中占比小,在农民家庭收入中占比少,导致一些地方政府不重视,农民积极性又不高,使得养护管理经费财政很少安排、集体经济无力负担、向农户筹措难度很大,造成工程运行入不敷出,设施老化,效益衰减,运行难以为继。担负着农村水利建设管理具体职能的基层水利站,在乡镇机构改革中,没有充分考虑基层水利管理特点,简单地归并或撤销,削弱了农村水利建设管理的职能。而民间水利管理组织尚未发育,寥寥无几,涉及水利管理的乡规民约又少之又少。这种管护现状不符合现代水利发展的方向,严重阻碍着我省现代农业的发展。

农村水利建设发展现状、特别是我省今年60多年一遇的高温干旱灾情警示我们,不能满足于已取得的工作成绩,更不能以我省农村水利建设水平位于全国前列而驻足不前。要以此次全国基层水利服务体系和小型水利工程运行管理体制改革试点为契机,进一步统一思想,提高认识,精心谋划,探索管护模式,创新管理机制,破解农村小型水利工程运行管理上的难题,走出一条新路,以推进我省高效农业发展、现代水利建设和美丽乡村创新,持续不断地满足群众日益增长的改善生产生活条件的要求。

二、把握政策,吃透精神,加快推进农村小型水利工程运行管理体制改革

我省本次小型水利工程体制改革主要包括建设管理体制改革和运行管理体制改革两大部分。建设管理方面重点是简政放权,发挥农民的主体作用,减少中间环节,提高财政资金绩效。目前全省有10个试点县在探索,主要是小型水利工程建设“一事一议”和“三议三公开”制。运行管理方面重点是晰权确权,发挥政府的引导作用,厘清管理事权,明确管护主体,落实财政管护资金,目前全省就是在座的12个县市35个乡镇在试点探索,主要是开展小型水利工程“以大带小、小小联合”区域化集中管理。同时,我们还在全省选择了杭州、金华、丽水三个地级市,慈溪等12个县市开展基层水利服务体系改革试点,涉及改革的面更广,但主要还是为建立小型水利工程长效管护机制服务。所以大家要进一步吃透中央和省里相关政策精神,扎实推进改革试点工作。

小型水利工程区域化集中管理试点主要是结合基层水利服务体系改革,积极探索“以大带小、小小联合”区域化集中管理的模式。全面落实试点乡镇(街道)小型水利工程管护主体,健全工程管护规章制度,明确安全管理和运行管理责任,配备必要的专职管护人员,公益性(准公益性)小型水利工程管护经费纳入县级财政预算,建立小型水利工程运行管理长效机制,为全省改革创立示范,提供经验。因此,在工作中应重点把握好以下内容:

 (一)明晰工程产权,逐步登记确权。这次改革重点要解决管护主体、管护责任和管护经费等问题。明晰所有权,界定管理权,明确使用权,是落实管护主体和责任的基础。各试点县市要结合基层水利服务体系建设的要求,首先要做好小型水利工程产权的明晰工作。个人投资兴建的工程,产权归个人所有;社会资本投资兴建的工程,产权归投资者所有,或按投资者意愿确定产权归属;受益户共同出资兴建的工程,产权归受益户共同所有;以农村集体经济组织投入为主的工程,产权归农村集体经济组织所有;以国家投资为主兴建的工程,产权归国家、农村集体经济组织或农民水利合作组织所有,具体如何界定,由试点县市政府根据当地实际和国家有关规定确定。产权归属已明晰的工程,维持现有产权归属关系。在明晰产权的基础上,逐步登记确权,向明晰产权的工程所有者颁发产权证书,载明工程功能、管理与保护范围、产权所有者及其权利与义务、有效期等基本信息。

(二)明确管护主体和责任,创新管护模式。确权后,工程产权所有者是当然的工程管护主体,应当健全管护制度,落实管护责任,以确保工程正常运行。涉及公共安全的小型水利工程要明确安全责任主体,落实工程安全责任。县级水利部门和基层水利服务机构要加强对小型水利工程管理与运行维护的监管和技术指导,督促工程产权所有者切实履行管理责任,保障工程安全长效运行。同时,积极探索、努力创新管护模式。针对不同类型工程特点,因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式。各试点县市可结合实际成立专业化维修养护队伍,组建农民水利合作组织,开展集约化的维修养护服务等。在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下,也可采取承包、租赁、拍卖、股份合作和委托管理等方式,实施小型水利工程的运行管理,搞活经营权。

(三)建立考核机制,落实管护经费。改革试点的工作目标之一就是要探索建立一个稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制。原则上管护经费由工程产权所有者负责筹集,对公益性和准公益性的农村小型水利工程,财政适当给予补助。各试点县市要积极研究制定优惠政策,鼓励和动员社会各方面力量支持小型水利工程管护。要通过公共财政预算、政府性基金以及其他水利规费收入,安排小型水利工程维修养护经费。要积极探索完善“民办公助”、“一事一议”等机制,引导农民群众参与小型水利工程管护。同时,建立财政补助经费考核奖补机制,按照“奖优罚劣”的原则,根据管护实效进行补助。具体补助标准与方式,各地可参照《浙江省农田水利维修养护定额》因地制宜确定。

三、抢抓机遇,再接再厉,确保按时完成改革试点任务

()强化组织领导,落实工作责任。农村小型水利工程运行管理体制改革是一项政策性强、牵涉面广的系统工程。必须强化组织领导,落实工作责任。还未建立组织领导机构的试点县市,会议之后要尽快成立由县市政府领导牵头,水利、发改、财政、农业、国土、农业综合开发和试点乡镇(街道)为成员的组织机构,统一领导和协调试点工作,研究解决改革中的运行模式、运行经费等重点、难点问题。要进一步明确并落实工作责任制,与试点乡镇签订责任状,明确试点各环节具体负责人和工作节点,真正做到任务明确,措施具体,责任落实。

()突出工作重点,加快试点进度。此次改革试点的重点工作就是建立管护机构,配好管护队伍,落实管护经费。各试点县市要针对不同类型的小型水利工程和设施,明确小型水利工程运行管理的事权和责任,采用工程管理机构职能延伸、组建小型水利工程管护机构、建立农民水利合作组织、培育物业服务市场等多种模式,以委托管理、自主管理、购买服务等形式,实现“以大带小、小小联合”,进一步强化小型水利工程管理的责任主体。要加大对小型公益性(准公益性)水利工程运行维护的资金补助力度。各试点县(市、区)从土地出让收益用于农田水利专项资金中安排一定比例的资金用于小型水利工程的运行管理,并要优先保障试点乡镇。要积极与基层水利服务体系改革紧密结合,认真制定考核奖惩的相关办法并严格执行,确保各项措施落到实处。各试点县市要结合自身实际,主动筹措改革试点经费,保证改革试点经费得到落实。省厅将积极争取省级财政给予支持。

目前,各试点县市工作进度不平衡,效果参差不齐。有些县市到目前还未出台改革实施方案,请这些县市务必在9月底前搞好试点方案,报县市政府批准后,以县市政府文件印发并抄送省水利厅和省农水局。试点进度快的县市要继续深入总结试点工作中取得的经验,结合本地实际,制定工作计划,规范工作程序,在全县推广实施。

 ()加强相互配合,形成工作合力。厅机关各处室要加强对此项工作的指导,完善改革相关政策措施,着手研究改革配套政策。农业部门为促进生产,保障有效供给,对农产品专业合作社这样经营性的农民合作组织开展示范性合作社评选,给予一次性的扶持资金。我们可否借鉴这种做法,对公益性和准公益性的农民水利合作组织也可以给予资金扶持呢?请厅机关相关处室认真研究。要对各县市工作进展情况及时跟踪。哪些县市抓的比较主动,哪些县市抓的比较认真,哪些县市工作推进效果比较好,都要认真总结。对工作推进好的县市,在项目申报和荣誉奖励上优先支持,对推进不力的,责令整改并减少或暂停水利项目安排。要加强进展情况统计和信息上报管理,做好数据收集,做到认真、准确、及时、全面。同时,省农水局要利用农建简报等实行定期通报。结合群众路线教育实践活动,厅人事处、农水局要组织小型水利工程管理改革和基层水利服务体系改革工作服务组,联合其他省级有关部门,分片联系,深入一线,指导小型水利工程管理体制改革和基层水利服务体系改革工作开展,帮助协调解决改革中的困难和问题。各地级市也要加强对县市工作的指导,加大督促检查力度。各县市要坚决落实省、市的部署,认真研究,精心组织,确保改革落到实处,工作推进顺利,群众长期受益。

()广泛宣传发动,营造良好氛围。农村小型水利工程运行管理体制改革主体是各级人民政府,受益者是广大群众。这是发展民生水利的重要措施,是一项惠及群众的改革。因此,在改革工作中要加强宣传发动,提高群众参与改革的积极性,鼓励群众投工投劳、投资参与改革工作。省农水局要抓紧举办改革业务培训班,对改革试点县工作人员进行培训,提高广大干部群众对改革的正确理解。要充分利用各种宣传媒介和手段加大对改革工作的宣传力度,营造良好的社会舆论氛围。

同志们,农村小型水利工程运行管理体制改革涉及面广、政策性强,难度和工作量都很大,各试点县市要切实转变观念,扭转对改革工作领导不力,重视不够,研究不足的局面,避免改革精神停留于照抄照转,工作开展满足于交差应付。必须进一步提高认识,解放思想,努力创新,以更大的魄力深入改革,以更实的措施推进工作,确保按期完成改革试点任务,促进我省农村水利事业再上一个新台阶!


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